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国有林场改革实施方案
周五, 2015年 10月 16日 15:08

                                                        (2015年9月29日 粤发[2015]9号文印发 )  

 

  为加快推进我省国有林场改革,健全国有林场管理体制机制,根据中央《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》精神,结合我省实际,制定本方案。


    一、指导思想

    坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神,深入实施以生态建设为主的林业发展战略,按照分类推进改革的要求,围绕保护生态、保障职工生活两大目标,明确国有林场保护培育森林资源、维护国家生态安全的职责,推动政事分开,实现管护方式创新和监管体制创新,推动国有林场健康持续发展,建立有利于保护和发展森林资源、有利于改善生态和民生、有利于增强林业发展活力的国有林场管理体制机制,为全面推进新一轮绿化广东大行动,建设生态文明作出更大贡献。


    二、基本原则

    (一)坚持生态导向、保护优先。以维护和提高森林资源生态功能作为改革的出发点和落脚点,实行最严格的国有林场林地和林木资源管理制度,确保国有森林资源不破坏、国有资产不流失,为坚守生态红线发挥骨干作用。

    (二)坚持改善民生、保持稳定。立足国有林场实际稳步推进改革,坚持依法依规、民主公开操作,确保国有林场职工的知情权、参与权和监督权,维护国有林场及干部职工的合法权益。坚持以人为本,切实解决好职工最关心、最直接、最现实的利益问题,充分调动国有林场职工的积极性、主动性、创造性,确保国有林场稳定。

    (三)坚持因地制宜、分类施策。各地区根据生态建设情况,以“因养林而养人”为方向,科学制定改革方案,不强求一律,不搞一刀切,推动国有林场管理体制改革和机制创新。

    (四)坚持政府主导、分级负责。省政府对国有林场改革负总责,统一指导全省国有林场改革工作,组织实施省属国有林场改革。各地级以上市、县(市、区)政府分别对辖区内国有林场改革负责,并组织实施。


    三、总体目标

    通过改革,建立职能定位明确、管理科学规范、政策保障有力的现代国有林场发展机制,全面提高森林资源总量和质量,实现生态得保护、林场得发展、职工生活得保障,资源增长、收入增加,确保国有林场社会和谐稳定的总体目标。至2020年,实现以下目标:

    (一)生态功能显著提升。森林蓄积量由4700万立方米增长到6700万立方米以上,森林覆盖率由86%提高到90%以上,生态公益林面积比例由57%提高到75%以上;生态功能等级一、二类林面积比例由70%提高到85%以上。生物多样性更加丰富,森林碳汇和应对气候变化能力有效增强,森林质量显著提升。

    (二)生产生活条件明显改善。加大对国有林场基础设施的投入,切实改善职工生产生活条件。通向国有林场场部的公路硬底化率达100%,管护站点通电、通水、信息网络实现全覆盖,落实国有林场职工工资待遇政策,逐步提高工资收入水平。

    (三)体制机制全面创新。建立生态公益林管护购买服务机制,实现人员队伍精简高效,建立符合现代生态文明建设需要的国有林场管理体制和资源监管机制,确保政府投入可持续、资源监管高效率、林场发展有后劲。


    四、主要内容

    (一)科学界定国有林场属性。坚持国有林场改革的公益性取向,将国有林场主要功能明确定位于保护培育森林资源、维护国土生态安全和提供生态公益服务,并按功能定位,明确相应的森林资源保护组织方式。原主要承担保护和培育森林资源等生态公益服务职责的事业单位国有林场,继续按从事公益服务事业单位管理,从严控制事业编制;基本不承担保护和培育森林资源,主要从事市场化经营的国有林场,要推进转企改制,暂不具备转企改制条件的,要剥离企业经营性业务。目前已经转制为企业性质的国有林场,原则上保持企业性质不变,通过政府购买服务实现公益林管护,或者结合国有企业改革探索转型为公益性企业,确有特殊情况的,可以由各级政府根据本地实际合理确定其属性。

    (二)明确国有林场职责。将明确为事业单位的国有林场划分为公益一类和公益二类。公益一类国有林场主要职责是:保护、培育和合理利用森林资源,保持森林物种多样性;负责辖区内森林防火、林业有害生物防治、区域良种示范、种质资源保存与创新、生态监测、科技示范等。公益二类国有林场主要职责是:培育、保护和合理利用森林资源,承担建设国家木材战略储备基地任务;负责辖区内森林防火、林业有害生物防治、林木良种生产、林业科技实验示范等;在确保公益目标的前提下,适度开展国有资产经营活动,积极发展生态旅游和林下经济等。作为公益性事业单位的国有林场可协助完成林业资源规划、监测、保护、科技推广等工作。

    (三)合理核定事业编制。综合考虑国有林场区位、功能职责和生态建设需求等因素,按照精简高效原则,科学合理核定事业编制,用于国有林场聘用管理人员、专业技术人员和骨干林业技能人员,经费纳入同级政府财政预算。强化对编制使用的监管,新进人员除国家政策性安置、按干部人事权限由上级任命以及涉密岗位等确需使用其他方法选拔任用外,一律实行公开招聘。各地区各部门要结合历史沿革,立足现状,按照合法合规、以人为本、确保稳定的原则,妥善安置国有林场职工,不采取强制性买断方式,不搞一次性下岗分流,确保职工基本生活有保障。

    (四)理顺国有林场管理体制。加强各级国有林场管理机构建设,强化保护和管理职能。林业行政主管部门要加快职能转变,创新管理方式,减少对国有林场的微观管理和直接管理,加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施,落实国有林场法人自主权。在稳定现行隶属关系的基础上,合理优化国有林场管理层级,对同一行政区域内规模过小、分布零散的林场,根据机构精简和规模经营原则整合为较大林场。要加快分离各类国有林场办社会的职能,将国有林场所办学校、医疗机构等移交属地管理。积极探索国有林场所办医疗机构的转型或改制。根据当地实际,理顺国有林场与代管乡镇、村的关系。明晰国有林场林地林木权属,对国有林场尚未换(发)林权证的,属地政府应依据国有林场提供的总体设计任务书及经营范围图等有效凭证,依法核发新版林权证。对山林权属存在争议的要加大调处力度,积极稳妥解决争议问题,尽快确权发证。充分发挥森林公安作用,严厉打击破坏国有森林资源的违法行为,确保资源得到有效保护。

    (五)推进国有林场事企分开。国有林场所从事的经营活动要实行市场化运作,组建经济实体,将经营活动交由经济实体负责。已经成立经济实体的要理顺关系,国有林场不参与经济实体的经营活动。各级国有林场管理机构受委托对经济实体的国有资产进行监管。对商品林采伐、林业特色产业和森林旅游等暂不能分开的经营活动,严格实行“收支两条线”管理,资金经批准可用于森林资源保护和培育、基础设施建设、解决离退休职工待遇、职工医疗等方面。国有林场公益林日常管护要引入市场机制,通过合同、委托等方式面向社会购买服务。

    (六)建立森林资源监管机制。保持国有林场林地范围和用途的长期稳定,对外出租的国有林地林木合同到期后不再续约,鼓励有条件的国有林场通过平等协商等方式提前收回已出租的林地林木。科学划定国有林场林地生态红线,合理确定保护区域等级,分级严格保护。严格控制林地转为非林地,经批准占用国有林场林地的,应当按规定足额支付林地林木补偿费、安置补助费、森林植被恢复费和职工社会保障费用。健全国有林场森林防火责任制。建立制度化的监测考核体制,将国有林场森林资源保护管理情况纳入全省森林资源保护和发展目标责任制考核体系。加强各级国有林场森林资源监测体系建设,建立健全国有林场森林资源管理档案,定期向社会公布国有林场森林资源状况,接受社会监督,对国有林场场长实行森林资源离任审计。实施以提高森林资源质量和严格控制采伐量为核心的国有林场森林资源经营管理制度,国有林场每5年编制一期森林经营方案,按森林经营方案编制采伐限额、制定年度生产计划和开展森林经营活动,各级政府对所管理国有林场的森林经营方案编制和实施情况进行检查。经营方案报同级林业主管部门审批,并报省级林业主管部门备案后实施。加快制定我省国有林场管理办法和国有林场中长期发展规划等。

    (七)完善职工保障机制。国有林场制定改革方案,原则上要经职工代表大会通过。按照内部消化为主,多渠道解决就业原则,对国有林场富余职工主要通过以下途径进行安置:一是通过购买服务方式从事森林管护抚育;二是由国有林场提供林业特色产业等工作岗位逐步过渡到退休;三是加强有针对性的职业技能培训,鼓励和引导部分职工转岗就业。将全部富余职工按照规定纳入城镇职工社会保险范畴,平稳过渡、合理衔接,确保职工退休后生活有保障。各级政府应结合实际,确保改革前编制内退休人员(含按合同制管理的编制内原固定工人)养老待遇不低于原有水平,所需资金根据财政隶属关系、国有林场属性、原保障资金来源渠道等情况统筹解决,其中省属国有林场由省级负责,市县国有林场由市县政府分级负责。将符合条件的国有林场职工及其家庭成员纳入当地最低生活保障范围,切实做到应保尽保。


    五、政策支持

    (一)加强国有林场基础设施建设。国有林场基础设施建设要体现生态建设需要,不能简单照搬城市建设做法。各级政府将国有林场基础设施建设纳入同级政府建设规划,在现有专项资金渠道内,加大对国有林场供电、饮水、森林防火、管护站点、生态监测站用房、有害生物防治等基础设施建设的投入。加大对国有林场道路建设、管理和养护的支持力度,统筹安排好国有林场道路建设和养护计划。加快国有林场电网改造升级,理顺国有林场供电设施管理关系。改善国有林场群众饮水条件,将国有林场纳入各县(市、区)村村通自来水工程范围。完善国有林场信息网络建设,提高森林资源管护、森林防火信息化水平。落实国有林场职工住房公积金和住房补贴政策。在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下,按照行政隶属关系,经城市政府批准,允许国有林场利用自身土地建设公共租赁住房并纳入当地保障性安居工程范畴,优先解决建设用地指标,依法依规办理登记手续。

    (二)加强对国有林场的财政支持。除中央安排的国有林场改革补助资金外,省市县级财政要安排补助资金,统筹解决国有林场改革资金问题。根据国有林场职工人数(包括在职职工和离退休职工),省财政对省属林场、原中央苏区县和少数民族县按照2万元/人的标准给予补助,对其他欠发达地区按照1.5万元/人的标准给予补助,珠三角地区改革资金由市县财政解决。同时,省财政按1元/亩的标准安排工作经费。补助资金主要用于经各级林业和财政部门审核确定的纳入改革成本的相关费用。欠缴职工各项社会保险费用应予以清算并按规定缴纳,所需费用纳入改革成本。要综合考虑国有林场实际困难,妥善解决历史遗留问题。具备条件的支农惠农政策可适用于国有林场。将贫困国有林场纳入各级政府扶贫工作计划,加大扶持力度。加大对国有林场基本公共服务的政策支持力度,促进国有林场与周边地区基本公共服务均等化。

    (三)加强对国有林场的金融支持。对国有林场所欠金融债务情况进行调查摸底,按照平等协商和商业化原则积极进行化解。对于正常类金融债务,到期后依法予以偿还。对于国有或国有控股金融机构发放的、国有林场因营造公益林产生的不良债务,执行中国银监会、财政部、国家林业局等有关部门出台的化解政策。其他不良金融债务,确因客观原因无法偿还的,经审核后可根据实际情况采取贷款展期等方式进行债务重组。符合呆账核销条件的,按照相关规定予以核销。严格审核不良债务,防止借改革逃废金融机构债务。开发适合国有林场特点的信贷产品,充分利用林业贷款中央财政贴息政策,拓宽国有林场融资渠道。

    (四)加强国有林场人才队伍建设。参照支持西部和艰苦边远地区发展相关政策,引进国有林场发展急需的管理和技术人才。建立公开公平、竞争择优的用人机制,营造良好的人才发展环境。要以转换用人机制为核心,深化国有林场用人制度改革,建立新型的人事劳动关系。适当放宽艰苦地区国有林场专业技术职务评聘条件,在国有林场工作且长期在野外作业的专业技术人员可以免考职称外语。适当提高国有林场林业技能岗位结构比例,改善人员结构。加强国有林场领导班子建设,加大林场职工培训力度,提高国有林场人员综合素质和业务能力。


    六、实施步骤

    (一)制定改革方案。各级政府要在调查研究基础上,摸清家底,根据中央和省的部署要求,科学制定改革实施方案。省属国有林场改革实施方案由省林业部门牵头制定,市属国有林场改革实施方案由相关地级市政府制定,县属国有林场改革实施方案由相关县(市、区)政府制定,均于2015年12月底前上报省政府,经部门联席会议批复后方可实施。

    (二)落实改革任务。各地区各部门按照批复的改革实施方案,认真组织实施。2017年6月底前,基本完成国有林场改革任务。

    (三)验收评估总结。根据各地区改革进展情况,本着成熟一个验收一个的原则,由省政府组织验收。2017年底前,完成全省国有林场改革验收和评估总结工作。


    七、保障措施

    (一)加强组织领导。省加强国有林场改革的统筹,建立机构编制、发展改革、民政、财政、人力资源社会保障、林业、银监等部门参加的省国有林场改革领导协调机制,日常工作由省林业厅承担。加强国有林场管理机构特别是省级管理机构建设,强化行政职能。有关市县可参照省的做法建立相应的领导协调机制,负责研究制定相关政策,协调解决改革问题。要层层签订责任状,层层抓好各项改革任务的落实。改革实施过程中出现重大问题及时报告省委、省政府。

    (二)密切协调配合。有关部门要加强沟通,密切配合,按照职能分工抓紧制定完善配套措施。机构编制部门要合理界定好国有林场属性和职能定位,科学核定编制数量。财政部门要落实改革资金,确保改革顺利进行。人力资源社会保障部门要维护好职工合法权益,落实社会保险政策。银监部门要积极推动妥善化解国有林场债务。教育、民政、卫生计生等部门要指导理顺国有林场分离办社会职能。国土资源、交通运输、水利、电力等部门要完善国有林场基础设施建设。发展改革和林业部门要做好统筹协调工作,加强指导和督促检查,制定国有林场改革验收办法,对改革不到位或政策执行存在偏差的要及时纠正,对改革中好的做法和经验要及时总结推广。

    (三)落实保障措施。各级政府要统筹资金用于国有林场改革,确保改革顺利进行。改革期间,各地区不得以筹措改革资金等为由把国有林场森林资源对外作价入股、合资合作、租赁、抵押、担保和转让,防止国有林场森林资源破坏和流失。国有林场改革所需资金除中央和省级补助外,不足部分由各级政府统筹解决,省属国有林场由省级财政负责,地级市属国有林场由市级财政负责,县(市、区)属国有林场由县级财政负责。地方实施方案先通过审批的、改革任务先完成的,优先安排国有林场改革补助资金。

    (四)加强宣传引导。各地区要采取多种形式,加强新闻宣传和思想政治工作,广泛宣传国有林场改革的历史背景、重要意义、政策措施和目标要求,正确引导舆论,增强改革信心,营造关心、支持、参与国有林场改革的浓厚氛围,形成政府主导、部门配合、职工拥护、群众支持的强大合力。